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Los impuestos al carbono se han promovido como un poderoso instrumento para catalizar una transición baja en carbono y financiar políticas fiscales públicas transformadoras, según estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI) en 2023

EDICIÓN 131 | 2024

ENERGÍABolivia

Según la CEPAL, la liberación de CO2 y otros GEI como el metano, el óxido nitroso y los gases fluorados constituye un ejemplo clásico de externalidad negativa, cuyo impacto nocivo sobre el bienestar social no se internaliza en el precio de mercado de los bienes o servicios que generan las emisiones.

Afirma que al carecer de las señales de precios adecuadas, los participantes del mercado no tienen suficientes incentivos económicos para cambiar sus actividades, de modo que no se pone freno a las emisiones y agrega que para combatir este tipo de falla del mercado, Arthur Pigou (1920) propuso el uso de un impuesto correctivo (conocido como impuesto pigouviano) equivalente al costo social de la externalidad negativa.

“En el caso de los GEI, un impuesto al carbono puede cumplir esta función correctiva, poniendo un precio a las emisiones, ya que el impuesto produce un cambio de los precios relativos y la respuesta de los actores económicos a ese cambio genera, a su vez, una reducción de las emisiones. Implícitamente, este enfoque depende del funcionamiento del mercado, una vez corregido cualquier fallo, como mecanismo eficiente para incentivar cambios en los patrones de consumo y producción y así reducir las emisiones de GEI”, dice la CEPAL.

NO SON LA ÚNICA HERRAMIENTA DE POLÍTICA

Precisa que los impuestos al carbono no son la única herramienta de política basada en el mercado que puede servir para este efecto y explica que los sistemas de comercio de derechos de emisión, también conocidos como sistemas de límites máximos y comercio, son instrumentos que fijan límites definidos por el gobierno, en términos absolutos o relativos, al volumen de emisiones de GEI de las entidades incluidas en el sistema.

“Los derechos de emisión se asignan de forma gratuita o se subastan entre los participantes del mercado y las entidades están obligadas a adquirir los derechos necesarios para cubrir sus emisiones”, destaca el documento de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, 2024 (LC/PUB.2024/5-P), Santiago, 2024.

De acuerdo a la CEPAL el sistema establece un mercado para la compra y venta de derechos de emisión por parte de los participantes y acota que las transacciones en este mercado determinan el precio del carbono, que puede fluctuar significativamente según las condiciones. Sin embargo, aclara que en algunos casos, los sistemas de comercio de derechos de emisión incluyen mecanismos de estabilización, como límites máximos o mínimos del precio del carbono.

Asimismo, señala que otro tipo de sistema de comercio de derechos de emisión se conoce como mecanismo basado en tarifas, en que las entidades incluidas en el sistema están obligadas a cumplir con un nivel de referencia de intensidad de emisiones y deben adquirir créditos adicionales para cubrir cualquier emisión que supere este umbral.

REDUCIR LAS EMISIONES DE GEI

Precisa que si bien tanto los impuestos al carbono como los sistemas de comercio de derechos de emisión tienen por objeto reducir las emisiones de GEI, un impuesto al carbono puede ofrecer ciertas ventajas a los países en desarrollo como son, efectos, los países de América Latina y el Caribe.

Una de estas ventajes es que puede generar ingresos públicos significativos, mientras que los ingresos de un sistema de comercio de derechos de emisión dependen de hasta qué punto los países pueden subastar derechos de emisión.

Señala que con un impuesto al carbono también se brinda cierta certeza sobre la trayectoria futura de los precios del carbono y, por lo tanto, dice, se pueden promover inversiones que reduzcan las emisiones, lo que resulta especialmente importante en regiones en desarrollo, como América Latina y el Caribe, donde la inversión privada en proyectos bajos en carbono puede verse limitada por riesgos políticos y regulatorios.

“Otra ventaja de un impuesto al carbono es que supone una menor complejidad administrativa y es potencialmente más sencillo de aplicar, sobre todo cuando se recauda de los proveedores mayoristas de productos energéticos y se combina con impuestos especiales sobre los combustibles”, dice.

En esta línea hace notar que los impuestos al carbono no son la única herramienta de política basada en el mercado que puede servir para este efecto y agrega que los sistemas de comercio de derechos de emisión, también conocidos como sistemas de límites máximos y comercio, son instrumentos que fijan límites definidos por el gobierno, en términos absolutos o relativos, al volumen de emisiones de GEI de las entidades incluidas en el sistema.

…al aplicar un impuesto al carbono, se pueden promover cambios en los patrones de consumo que erosionen otras bases imponibles relativas a la energía…”

LOS DERECHOS DE EMISIÓN

Sostiene que los derechos de emisión se asignan de forma gratuita o se subastan entre los participantes del mercado y que las entidades están obligadas a adquirir los derechos necesarios para cubrir sus emisiones.

Dice que el sistema establece un mercado para la compra y venta de derechos de emisión por parte de los participantes y que las transacciones en este mercado determinan el precio del carbono, que puede fluctuar significativamente según las condiciones. Sin embargo, agrega que en algunos casos, los sistemas de comercio de derechos de emisión incluyen mecanismos de estabilización, como límites máximos o mínimos del precio del carbono.

“Otro tipo de sistema de comercio de derechos de emisión se conoce como mecanismo basado en tarifas, en que las entidades incluidas en el sistema están obligadas a cumplir con un nivel de referencia de intensidad de emisiones y deben adquirir créditos adicionales para cubrir cualquier emisión que supere este umbral”, acota.

Indica que si bien tanto los impuestos al carbono como los sistemas de comercio de derechos de emisión tienen por objeto reducir las emisiones de GEI, un impuesto al carbono puede ofrecer ciertas ventajas a los países en desarrollo.

Asegura que una de ellas es que puede generar ingresos públicos significativos, mientras que los ingresos de un sistema de comercio de derechos de emisión dependen de hasta qué punto los países pueden subastar derechos de emisión. Agrega que con un impuesto al carbono también se brinda cierta certeza sobre la trayectoria futura de los precios del carbono y, por lo tanto, se pueden promover inversiones que reduzcan las emisiones, lo que resulta especialmente importante en regiones en desarrollo, como América Latina y el Caribe, donde la inversión privada en proyectos bajos en carbono puede verse limitada por riesgos políticos y regulatorios.

MENOR COMPLEJIDAD INFORMATIVA

Indica que otra ventaja de un impuesto al carbono es que supone una menor complejidad administrativa y es potencialmente más sencillo de aplicar, sobre todo cuando se recauda de los proveedores mayoristas de productos energéticos y se combina con impuestos especiales sobre los combustibles que ya existen y son difíciles de evadir. En cambio, dice, un sistema de comercio de derechos de emisión, para ser eficaz, requiere un marco institucional para su administración, además de mecanismos de medición, presentación de informes y verificación para garantizar el cumplimiento.

Precisa que el potencial de ingresos de los impuestos al carbono puede ser significativo, pero depende en gran medida de la factibilidad política del precio del carbono, la composición de la base imponible y el alcance de las exenciones para los diversos actores económicos.

“Se estima que un impuesto en que se fija el precio del carbono en 50 dólares podría generar ingresos por valor de más de un 1,5% del PIB anual en las economías emergentes y en desarrollo de mayores ingresos, mientras que un precio del carbono de 25 dólares podría generar ingresos equivalentes al 1% del PIB anual en las economías emergentes y en desarrollo de menores ingresos”, acota.

Finalmente señala que en estudios sobre el Estado Plurinacional de Bolivia, Honduras y el Paraguay, se llega a conclusiones similares. Sin embargo, asegura que estas estimaciones deben tratarse con precaución puesto que al aplicar un impuesto al carbono, se pueden promover cambios en los patrones de consumo que erosionen otras bases imponibles relativas a la energía, lo que produciría una menor recaudación impositiva neta. En una situación ideal, subraya, en la que un impuesto al carbono redujera las emisiones, los ingresos probablemente disminuirán con el tiempo a medida que la economía se descarbonice progresivamente.

“Se estima que un impuesto en que se fija el precio del carbono en 50 dólares podría generar ingresos por valor de más de un 1,5% del PIB anual en las economías emergentes…”